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El peligro de los poderes ejecutivos demasiado poderosos

María Matilde Ollier y Enrique Aguilar

Pensadores de diversas tradiciones ideológicas han reflexionado acerca de los peligros que encierran los poderes ejecutivos demasiado poderosos. A su vez, la existencia de reglas formales (constituciones, leyes, etc.) e informales (hábitos, creencias, percepciones, etc.) interactúa para promover la llegada de líderes hegemónicos, que acaban debilitando la democracia, la república e incluso el federalismo.

Ausencia de controles institucionales, sistemas hiperpresidencialistas, culturas propensas a la búsqueda de salvadores, reelecciones indefinidas (abiertas o encubiertas), prácticas clientelares en los distintos niveles sociales, exceso de decretos-leyes y otros recursos de excepción que llevan al “decisionismo democrático” (Quiroga: 2005/2010), o a la delegación ciudadana en el jefe de Estado (O’Donnell: 1994), constituyen ejemplos de reglas que favorecen el ejercicio concentrado del poder presidencial, convertido en intérprete cuasi excluyente de una única voluntad popular.

Más allá del contexto que dio sentido inmediato a sus afirmaciones, la referencia a algunos clásicos del pensamiento político nos ayuda a explicar la dimensión y la persistencia del problema. Comencemos por John Locke, uno de los primeros en percibir la “emancipación moderna” del ejecutivo (Manent, 1987) al justificar la facultad que corresponde a este poder de actuar discrecionalmente en favor del bien público, “sin la prescripción de la ley e incluso a veces contra ella”, en situaciones imponderables o de extrema gravedad.

Recuérdese también la distinción que propuso Rousseau entre las tres voluntades que conviven en la persona del titular del ejecutivo: 1) su voluntad propia como individuo; 2) la relativa al cuerpo del gobierno, y 3) la soberana del pueblo. Idealmente, la primera debería ser siempre nula; la segunda, subordinada, y la del pueblo, la única dominante. No obstante, en los hechos, estas voluntades “se vuelven más activas a medida que se concentran”, de suerte que la voluntad soberana termina siendo la más débil, eclipsada por la del cuerpo del gobierno y, al cabo, por la voluntad particular del gobernante, quien será primero él mismo, luego magistrado y por último ciudadano, “gradación directamente opuesta a la que exige el orden social”.

Por su parte, aun cuando Marx no dudó en considerar el coup d’état de Luis Bonaparte (versión caricaturesca del verdadero Dieciocho Brumario) un peldaño más en el purgatorio de la revolución proletaria, es sabido que, según su célebre lectura, el resultado “tangible” de ese acontecimiento fue la victoria del ejecutivo, reducido “a su más pura expresión”, sobre el legislativo. Es decir, el predominio “de la fuerza sin frases sobre la fuerza de las frases”, o de “la heteronomía de la nación por oposición a su autonomía”, que sustituyó un despotismo de clase por el de “un individuo sin autoridad”.

Actualmente, presidentes con mayorías parlamentarias que sancionan leyes destinadas a acrecentar sus facultades, con gobernaciones sometidas a su manejo financiero y con la adhesión de actores sociales como el sindicalismo y diversas organizaciones de desocupados ejercen un poder concentrado altamente peligroso para el afianzamiento institucional democrático y republicano que, entre otras manifestaciones, se expresa en los reiterados intentos de manipular la Justicia. Además, si los organismos fiscalizadores de la rendición de cuentas del gobierno carecen de la fortaleza necesaria para hacerla cumplir, difícilmente el presidente sienta sobre sus hombros el peso del control que lo obliga a transitar el camino recto. En consecuencia, cuanto menos institucionalizados son los procedimientos, el rol del presidente se vuelve más decisivo en el desempeño (positivo o negativo) de su gestión y, viceversa, cuanto más decisiva sea la posición del presidente menores son las probabilidades de fortalecer las reglas y las instituciones. En una palabra, “el personalismo alimenta el personalismo” (Ollier, 2013).

La posibilidad de reelección, plasmada en el artículo 90 de nuestra Constitución, añade un ingrediente más a este problema, al que Alexis de Tocqueville dedicó páginas reveladoras. Para el autor de La democracia en América, la reelección presidencial hace “más extensa y peligrosa la influencia corruptora de los gobiernos electivos” gracias a los inmensos recursos que les es dable utilizar con el propósito de transformar las leyes en meras “combinaciones electorales” y los empleos públicos en “recompensas por servicios prestados”. De este modo, al poner toda la administración a su servicio, el presidente subordina el interés del Estado a su propia permanencia en el poder y se convierte en “un instrumento dócil en manos de la mayoría” que, “en lugar de resistir a sus pasiones, como es su deber, se anticipa a sus caprichos”.

En los Souvenirs, el tema nos muestra a un Tocqueville asaltado por una sospecha: en un país centralizado y con tradiciones monárquicas, un presidente vigoroso elegido por el pueblo se convertiría en “un pretendiente a la corona”. La reelección le seguía pareciendo un peligro para la libertad y la moralidad pública. De ahí su voto favorable a la cláusula que establecía que el presidente, elegido por cuatro años, no era reelegible sino después de un intervalo de un período. Sin embargo, al prever que Luis Napoleón no se reintegraría a la vida privada una vez concluido su mandato, Tocqueville procuró sin éxito la revisión del citado artículo, prefiriendo el mal menor de la reelección inmediata en virtud de la cual Francia se hubiera asegurado un régimen estable, sin quiebre constitucional y con un primer magistrado en lugar de un “sobornador” o un “dueño”.

Las costumbres a las que refiere Tocqueville forman parte de las reglas informales que configuran la cultura política ciudadana y de las elites partidarias, cumpliendo un papel central en la marcha de las instituciones. Levitsky y Ziblatt (2018) argumentan, por ejemplo, que el arribo de Donald Trump a la Casa Blanca se origina en el debilitamiento de dos reglas informales de los partidos estadounidenses: la autocontención en el ejercicio del poder, es decir, la primacía de la moderación cuando los políticos despliegan sus prerrogativas institucionales, y la tolerancia mutua, es decir, el acuerdo entre los partidos rivales para aceptarse como adversarios legítimos.

Frente a este panorama, mayor aún resulta el peligro que esconde la reelección indefinida encubierta, esto es, cuando después de ejercer el mandato durante dos períodos, un presidente se encuentra habilitado nuevamente para ser candidato a la primera magistratura habiendo mediado un intervalo. Basta con pensar los segundos períodos presidenciales que han gobernado la Argentina desde 1983 para corroborar cómo, sin perder el enorme poder que poseían para llevar a cabo sus gestiones político-institucionales y económico-sociales, estuvieron lejos de fortalecer la calidad de vida de la ciudadanía, la democracia, la república y el federalismo.

publicado en La Nación, 28/4/2021

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