Documentos

El proceso del presupuesto público en el ámbito del Congreso Nacional – Creación de una oficina de presupuesto del Congreso

Juan Bautista Alberdi, el mentor de nuestra Constitución de 1853, dijo del presupuesto que: “Esa ley es la sanción que da el Congreso, o bien sea, es el consentimiento que presta el país al programa o presupuesto de gastos y entradas de la administración general… Este programa es una garantía de orden y de economía en las entradas, de pureza en el manejo del Tesoro y de buen juicio en sus aplicaciones, por la intervención inmediata que el país toma en esas funciones decisivas del fruto de su sudor y por la inmensa garantía de la publicidad que acompaña a la discusión y sanción de la ley que fija la carga o sacrificio anual del bolsillo del pueblo y los objetos y destinos con que lo hace. Dada esa ley, el Poder Ejecutivo no puede percibir recursos ni efectuar gastos que no estén mencionados o autorizados en ella. Esta sola consideración deja presumir la importancia inmensa que tienen en la suerte del país la formación de la ley de presupuestos. Ella se toca por un lado con la libertad y con riqueza públicas y por el otro con el orden general y la estabilidad del gobierno.”[1]

La esencia de esta idea, expuesta con la claridad y la fuerza persuasiva característica del discurso alberdiano mantiene plena vigencia, pero su aplicación en la práctica requiere hoy de un examen que, por un lado evidencie (y corrija) mecanismos que la desvirtúan y por otro permita identificar cambios institucionales que la complementen contemplando la creciente complejidad y demandas de nuestra sociedad.

Como parte del equilibrio de poderes del sistema republicano de nuestra constitución, la formulación, la aprobación, la ejecución y el control del presupuesto corresponde y se desarrolla en dos ámbitos: el Poder Ejecutivo (que lo formula y lo ejecuta) y el Poder Legislativo (que lo aprueba y lo controla).

Como bien se ha señalado, el presupuesto es la herramienta fundamental de asignación de los recursos del Estado y de definición de la magnitud de las políticas públicas en sus diversas áreas de intervención: la seguridad, la educación, la salud, la previsión social, la defensa; la ciencia y la innovación; la inversión pública en infraestructura y en energía. Constituye la herramienta fundamental del gobierno para plasmar sus políticas en la realización de programas que las traduzcan en hechos reales y concretos. El proceso de formulación y aprobación presupuestaria expresa la discusión de la sociedad, a través de sus representantes —Poder Ejecutivo y Parlamento— de las prioridades sociales mediante la asignación de los recursos públicos. El presupuesto es uno de los principales instrumentos de la política macroeconómica del país, junto con la política monetaria. Mediante la política fiscal el gobierno no solo contribuye a los equilibrios macroeconómicos, sino que también ejerce su capacidad para promover el desarrollo económico, social e institucional del país y contribuye a una  distribución equitativa de la riqueza. El proceso de ejecución presupuestaria también es un instrumento de gestión pública: tanto por el nivel del gasto, como por la eficacia y la eficiencia de las políticas y los programas en los que se descompone. Todo lo cual requiere contar con un bagaje técnico y de información que permita una evaluación sólida de la aplicación de los recursos en todos sus niveles.

Además es necesario tener en cuenta que en materia presupuestaria existe una creciente demanda pública de transparencia, tanto en la formulación, el debate y la aprobación, así como en su ejecución. La transparencia es un elemento (necesario aunque no suficiente) que facilita la participación de los ciudadanos, los territorios y los grupos de interés en la definición del principal instrumento de política pública. Y también es una barrera a las tendencias a la corrupción que genera una ejecución presupuestaria opaca y discrecional por parte de las agencias del Ejecutivo.

El presupuesto tiene incidencia en cuatro ámbitos de la vida social: – en la definición de las políticas públicas de todas las esferas en que interviene el Estado, en establecimiento de prioridades económicas, sociales, culturales y territoriales; – en la determinación de la política macroeconómica; – en la calificación de la jerarquía de la gestión gubernativa; – y en la calidad democrática del sistema político.

En la medida en que el presupuesto es aprobado y controlado por el parlamento, es una de las principales legislaciones a la que debería dedicar sus esfuerzos y competencias. El análisis presupuestario tiene una complejidad técnica que supera normalmente las competencias personales en esta materia de los parlamentarios y porque, a diferencia del resto de la legislación, conforma un proceso legislativo continuo. No se trata de una discusión técnica aislada. El presupuesto anual depende en gran medida del anterior y su aprobación condiciona gastos e ingresos futuros. Esta continuidad, que trasciende los mandatos coyunturales de las autoridades elegidas en los procesos electorales, permite considerar al presupuesto desde una perspectiva que potencia su relevancia, constituyendo una herramienta sólida para delinear, a través del planeamiento, una visión de un futuro deseable para la nación en su conjunto.

Ahora bien, frente a la gravitación que le corresponde al Congreso (como legislador, fiscalizador y representante de la voluntad popular) en la aprobación y la ejecución del proceso presupuestario, la realidad ha demostrado que su rol ha tenido una permanente erosión frente a una presencia e incremento constante de la influencia del Poder Ejecutivo sobre el presupuesto y las políticas fiscales.

La ley 24.156 (1992), de Administración Financiera fortaleció la capacidad del Poder Ejecutivo en materia presupuestaria mediante la creación de la Oficina Nacional de Presupuesto y Hacienda y la implementación de un Sistema Integrado de Información Financiera.

Sin duda que este paso normativo significó un avance significativo en la calidad del proceso de elaboración del presupuesto nacional.

Sin embargo, leyes posteriores, como la de reforma de la constitución de 1994 (artículo 76), abrió la posibilidad de excepciones en el manejo de la reasignación de partidas presupuestarias aprobadas por el Congreso que tiende a desdibujar la división de poderes.

En este sentido, la Ley 26.124 (2006), modificatoria de la 24.156, delegó en el Jefe de Gabinete una facultad otorgada originalmente al Presidente para transferir partidas presupuestarias aprobadas por el Congreso de la Nación.

Este mecanismo, que surgió como un acto excepcional, con el tiempo se ha convertido en un procedimiento permanente. Y, de este modo, el equilibrio de poderes establecido en la Carta Magna se ha desvirtuado.

Así progresivamente se ha producido una creciente asimetría de capacidad e información frente el Ejecutivo que debilita, cuando no hace inexistente, la posibilidad de ejercer sus funciones con la fortaleza técnica que merece.

El Congreso debe recuperar las facultades que, sabiamente, le otorga la Constitución Nacional en su participación en el proceso presupuestario y para ello debe fortalecer los mecanismos para cumplir sus funciones.

Una institución que puede servir a esos fines es la creación, en el ámbito del Poder Legislativo y bajo su dependencia, de una Oficina Técnica Especializada en materia presupuestaria de carácter permanente y estrictamente profesional (apartidaría) cuya función principal sea asesorar y apoyar técnicamente a los legisladores en todas aquellas cuestiones vinculadas con las responsabilidades del Congreso en cuanto a la aprobación y al control de la ejecución del presupuesto.

En una oficina de estas características los especialistas podrían (tanto desde una perspectiva nacional, regional y provincial) elaborar proyecciones macroeconómicas, analizar y evaluar el impacto social y económico de las propuestas presupuestarias, realizar el seguimiento de programas y proyectos en curso, analizar fuentes y esquemas de financiamiento de los gastos previstos, medir y evaluar el impacto de la distribución del gasto (a nivel de provincias, regiones, sectores económicos y sociales, servicios públicos, subsidios, etc.), proyectar y evaluar la evolución de la recaudación impositiva, elaborar y mantener bases de datos, nutrirse de manera sistemática de la información producida por otros organismos oficiales, entre otras herramientas técnicas.

La información elaborada por la Oficina de Presupuesto sería de carácter público y su ámbito de actuación y vinculaciones se circunscribiría estrictamente al Congreso. Podría depender funcionalmente, por ejemplo, de la Presidencia de la Comisión de Presupuesto de la Cámara de Diputados (en su condición de iniciadora del proceso de aprobación del Presupuesto).

Para asegurar la calidad técnica de los integrantes de dicha Oficina, los mismos deberían ser seleccionados mediante concurso público de oposición y antecedente, por un jurado integrado por profesionales calificados de probada experiencia, designados para esos efectos.

Desde el año 2000 en ambas Cámaras del Congreso se han impulsado al menos 12 iniciativas como la aquí sugerida. Recientemente recibió media sanción en el Senado un proyecto de Oficina de Presupuesto del Congreso que entre sus fundamentos afirma:

“Definitivamente, la creación de la OPC (Oficina de Presupuesto del Congreso) contribuirá en la tarea de mejorar las prácticas presupuestarias y significará un notable progreso en materia de calidad institucional. Lo antedicho impregna una premura evidente en la efectivización del conjunto de funciones que asume la Oficina, máxime si se considera que el Congreso de la Nación no dispone de los recursos técnicos que requiere su rol en materia presupuestaria. Como consecuencia, el Poder Legislativo no cuenta con las herramientas suficientes para tomar decisiones trascendentes y de una sensibilidad palmaria, al carecer de un organismo técnico cuyas misiones y funciones sean las de colaborar en el análisis del impacto económico y financiero de la legislación, en todas sus facetas. Por su parte, este tipo de iniciativas no sólo tiene importantes antecedentes en el plano nacional, sino que también presenta experiencias internacionales que demuestran los avances que tal oficina implica para la labor parlamentaria y el fortalecimiento institucional del sistema democrático.”

Los argumentos expuestos en este documento tienen como objetivo central apoyar la iniciativa de creación de un Oficina Técnica de Presupuesto del Congreso Nacional que indudablemente mejorará la calidad de nuestras instituciones, fortaleciendo el procesamiento de un instrumento que constituye la columna vertebral del aporte del Estado a la creación de riqueza y al bienestar general.

 

Club Político Argentino

[1] Sistema Económico y Rentístico de la República Argentina-Ed.1921. Cap. V-p.211.

 

Dejar un comentario

Recogemos los comentarios, críticos o favorables, que amplíen los conceptos y/o contribuyan a una discusión respetuosa. El CPA se reserva el derecho de no publicar aquellos que no satisfagan estas condiciones.

Viejos Vinagres en la radio:
El Club de la Política

Todos los sábados de 15 a 17
por Radio Ciudad, AM 1110

escuchar todos los programas
¿Por Qué?
Preguntas (y respuestas)
para pensar la Argentina

Todos los domingos de 14 a 15
por Radio Ciudad, AM 1110

escuchar todos los programas
Contribuciones de los socios

Una ley que silencia la discusión

Tomás Linn

La Nación, 24/5/2017

leer artículo

Se alinean los factores de la popularidad presidencial

Eduardo Fidanza

La Nación, 20/5/2017

leer artículo
Documentos

El CPA frente a un fallo reñido con la ética

Mayo de 2017

leer documento
Lecturas sugeridas

Trump: militares primero

Juan Gabriel Tokatlian

Clarín, 24/5/2017

leer material
Actividades

Reunión de socios

Martes 23 de mayo de 2017

ver actividad

Club Político Argentino - http://www.clubpoliticoargentino.org/
Copyright © 2012 - Todos los derechos reservados

Desarrollado por Kaleido Group