Club Político Argentino

Hacia una estrategia de desarrollo fundada en el estado de derecho

2 de mayo de 2012

Declaración del Club Político Argentino

Se ha vuelto costumbre: el gobierno nacional, antes que promover el diálogo y la deliberación sobre cuestiones de importancia nacional, prefiere generar hechos de alto impacto público sin la suficiente reflexión acerca de las consecuencias que esos actos tendrán en el largo plazo, tanto en el país como en el exterior. Decisiones que, enviadas por el Ejecutivo al Poder Legislativo, son aprobadas casi sin discusión por un oficialismo que no pocas veces es acompañado por importantes sectores de la oposición.

Algunos de esos hechos, como la estatización de las AFJP o la reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, tuvieron por objeto resolver dificultades financieras. Otros, como la reciente escalada de gestos y discursos sobre las Malvinas, pretenden generar adhesiones en torno del gobierno apelando a la manipulación de recursos simbólicos que, por buenas o malas razones, son valiosos para amplios sectores de la población.

La reciente intervención y decisión de expropiar la casi totalidad de la tenencia del principal accionista de YPF tiene la particularidad de satisfacer ambos objetivos: se aspira con ella a resolver problemas de caja, pero se lo hace convocando un extendido sentimiento de identificación con una empresa que, para muchos, ha sido un símbolo de identidad y autonomía de la Nación.

La expropiación de acciones de YPF involucra múltiples dimensiones:  la de su legalidad por una parte; la económico-financiera, tanto por los costos que provocará como por los eventuales beneficios que pueda implicar; pero también la de la incidencia de esa expropiación para contribuir a la solución de los problemas energéticos del país; la de las implicancias sobre la política de explotación y conservación de los recursos naturales; la de sus efectos sobre las relaciones internacionales, tanto en el nivel político como en el económico. En tal sentido, es necesario prestar especial atención al vínculo que entretejen economía y política tanto en los fundamentos de esta decisión como en sus consecuencias.

I) Repercusiones económicas de la expropiación de YPF

Además de sus evidentes motivaciones políticas, ámbito en que el gobierno cosechó importantes réditos inmediatos, la expropiación de YPF tendrá ciertamente repercusiones para la marcha de la economía, tanto a corto como a largo plazo.

Desde una perspectiva de corto plazo, las razones de la expropiación deben buscarse en el desempeño de las variables macroeconómicas. Como cuando se resolvió estatizar las AFJP o eliminar la autonomía del Banco Central, la expropiación de YPF está directamente vinculada al progresivo deterioro de los balances externo y fiscal.

Cuando la caja apremia, la lógica oficial no varía: con tal de no pagar los costos políticos que exigiría corregir las inconsistencias de la política en curso, se demoniza cualquier cambio de rumbo como sinónimo de “ajuste neoliberal” y se apela a la “caja” que esté más a mano (sea pública como las del BCRA  o la ANSES, o privada como las de las AFJP o YPF) para mantener inalterado el “modelo”.

Es probable que en lo inmediato la expropiación de YPF traiga efectivamente cierto alivio en términos externos y fiscales. A diferencia de otros antecedentes de expropiación, en este caso se trata de una empresa rentable que, de acuerdo al consenso de estimaciones de analistas, puede generar resultados de caja del orden de los USD 1.000 a 1.500 millones para 2012 y 2013 sin alterar las inversiones previstas.

Si YPF se hace cargo de parte del costo de las importaciones, como sugieren los indicios disponibles, ello representará un alivio directo para  las cuentas fiscales aunque, claro está, a costa de la descapitalización de la empresa. Desde el punto de vista externo, también se reduce el giro de utilidades al exterior de la compañía que mayores transferencias realizó durante los últimos años.

Los efectos negativos de la expropiación, por el contrario, no parecen de gran significación a corto plazo. Sin dudas habrá un alza en el riesgo país y alguna presión transitoria en la paridad informal. También sufrirá algún impacto el costo del financiamiento provincial garantizado por regalías petroleras. Pero los fundamentos del mercado cambiario no se modificarán sustancialmente: por un lado, el impacto de eventuales represalias comerciales sobre nuestras exportaciones de commodities, en principio limitadas a España, será mínimo y, por el otro, cualquier indemnización a Repsol probablemente demorará muchos años en efectivizarse.

Sea como fuere, los nuevos recursos que la expropiación facilitará no alcanzan para estabilizar la situación más allá del muy corto plazo. En efecto, la velocidad promedio del deterioro del balance comercial energético en los últimos 3 años supera los USD 3.000 millones por año. Aun estabilizándose, el nivel del déficit superará los USD 10.000 millones en 2012. Teniendo en cuenta que YPF sólo representa aproximadamente un tercio de la producción de petróleo y algo menos de un cuarto de la de gas, sin un cambio drástico en los precios internos recibidos por los productores la producción no aumentará significativamente y, por ende, el déficit comercial no se revertirá.

Por el lado fiscal la expropiación de YPF constituye una fuente de caja apenas modesta. A los USD 500-750 millones que eventualmente podría apropiarse el gobierno se le oponen subsidios energéticos directos incluidos en el presupuesto 2012 por USD 9600 millones e indirectos por otros USD 2.500 millones, muy superiores, dicho sea de paso, al total destinado a subsidios sociales.

Para evaluar las posibles repercusiones de la expropiación a mediano y largo plazo es inevitable preguntarse por las razones de la difícil situación energética actual. Es sabido que el sector de hidrocarburos experimentó una persistente caída de la exploración (54% respecto a la década previa), las reservas (54% en gas y 18% en petróleo entre 1999 y 2010) y la producción (14% en gas desde 2004, 33% en petróleo desde 2008).  Al mismo tiempo, el consumo creció exponencialmente (95% en naftas, 60% en gas oil), no sólo impulsado por el crecimiento del producto sino exacerbado por los generosos e indiscriminados subsidios otorgados por la política energética.

Aunque el gobierno recién lo admitió ante el hecho consumado, al menos desde mediados de la década pasada las trayectorias cruzadas de oferta y demanda preanunciaban la pérdida del autoabastecimiento energético y el déficit comercial del sector, déficit con el que, tras veinte años de superávit, comenzamos a convivir a partir de 2011.

Responsabilizar a Repsol-YPF de la actual situación es, por lo tanto, encontrar un chivo expiatorio para no asumir las responsabilidades de la política energética y, al mismo tiempo, justificar la expropiación de la empresa.

El desempeño de la empresa, por cierto, distó de ser ejemplar: su distribución de dividendos (más del 100% de las utilidades entre 2008 y 2011) superó ampliamente el estándar internacional de firmas del mismo rubro (25%), tanto en el período de control exclusivo del grupo español (2000-2007), como después del ingreso del “socio argentino” (contrato explícitamente avalado por la autoridad regulatoria). Pero, nuevamente, dicho comportamiento fue posible por el esquema de incentivos implantado por las políticas oficiales dirigidas al sector y sistemáticamente avalado por los representantes oficiales en el Directorio de la empresa.

Sin embargo, siendo el actor más importante del sector energético, YPF no es el único. Localmente, la compañía explica sólo el 34% de la producción de petróleo, el 54% de la refinación y el 23% de la producción de gas. Durante el período 2008-2011 no sólo YPF, sino 8 de las 10 compañías más grandes registraron caídas en la producción de petróleo, mientras que 9 de 10 registraron caídas en la producción de gas. Para el conjunto del sector, durante ese período, la caída de la producción de petróleo fue 9% y la de gas 10%.

Las causas de las presentes dificultades deben buscarse, por lo tanto, en la política energética seguida por las sucesivas administraciones Kirchner. En efecto, al mismo tiempo que los subsidios oficiales no se focalizaban sólo en el consumo de los sectores más humildes sino que impulsaban el derroche de los sectores más acomodados, el diseño de la política de tarifas y precios desalentaba la producción local e inducía su sustitución por importaciones.

Si el gas en boca de pozo se abona al productor local entre 25% y 15% del costo del gas importado, y el barril de petróleo un 40% del precio internacional, no puede sorprender que las compañías privadas focalicen su esfuerzo de exploración y producción fuera de nuestras fronteras.

Paralelamente, las provincias, titulares del dominio del subsuelo, otorgaron desde 2005 numerosos permisos de exploración petroleras a quienes no tenían ni experiencia geológica ni vocación productiva, implantando un régimen basado en el “capitalismo de amigos”, ineficaz para recuperar las reservas y expandir la producción.

II) ¿Estatizar sin Estado?

Al analizar las consecuencias de la expropiación es preciso tener en claro quién expropia, con qué estilo de toma de decisiones,  con qué capacidad de gestionar lo público, en función de cuáles intereses. Por tales razones, pronunciarse sobre la expropiación de las acciones de YPF en abstracto es caer en una consigna vacía de sentido. La discusión acerca de “si está bien o mal”, “si es bueno o malo” que YPF “sea argentina” saca el problema de donde debe estar, por la imperfección misma del enunciado. El proyecto de ley elaborado por el Poder Ejecutivo se construye más sobre una argucia propagandística que sobre una capacidad efectiva: el Estado tomará el control de YPF y gestionará la compañía. Pero afirmar que YPF “será argentina” no significa una atribución de nacionalidad a la empresa, sino la indicación de un procedimiento de gestión: que, al ser el Estado el accionista mayoritario, éste tendrá el control sobre las decisiones. “Resulta central –se afirma en el proyecto de Ley enviado al Congreso- que el Estado tenga la capacidad y la potestad de controlar efectivamente la actividad del sector” productor de hidrocarburos y, más concretamente, que “es el Estado el que debe tomar el control de la compañía”.

El problema es que el Estado que hoy tenemos está desarticulado, con estructuras débiles y torpes y en estado de anomia. Carece de las condiciones apropiadas para realizar una gestión eficaz y eficiente y para el diseño de políticas de mediano y largo plazo que son esenciales para el desarrollo de la actividad energética en general y la hidrocarburífera en particular. Lo mismo acontece con las instituciones estatales de control cuya actividad está desnaturalizada facilitándose, así, la concentración del poder en el Gobierno. Es en este contexto institucional en el cual se expropian las acciones de YPF, y es este escenario el que permite anticipar las problemáticas consecuencias de la decisión.

De hecho, el Poder Ejecutivo envió al Congreso el proyecto de ley de expropiación al mismo tiempo que tomaba posesión de la empresa mediante un DNU. En estas condiciones, la aprobación posterior por el Congreso de esa ley encubre una actuación previa por la vía de los hechos. Se sienta así un peligroso precedente que puede dar lugar a futuras actuaciones de la misma naturaleza. De este modo, el orden jurídico queda en cuestión, sometido al poder de intervención ilimitado del Poder Ejecutivo.

“Vamos a hacer una conducción, una dirección de la empresa absolutamente profesionalizada” – se afirmó en el discurso con el cual se envió al Congreso el proyecto de Ley. “Hoy –declararon funcionarios a la prensa- Argentina está recreando la presencia del Estado en YPF y ha decidido tomar como modelo a Petrobras”. Las primeras decisiones adoptadas no son sin embargo una prueba de consistencia entre el discurso y los hechos. La enumeración de los antecedentes de los miembros del directorio ejecutivo de Petrobras resultaría cansadora. Pero señalar que todos ellos tienen estudios de grado y posgrado especializados en sus áreas específicas de competencia y varias décadas de trayectoria en los sectores de operación en los que actúan, y confrontar esos datos con la falta de formación específica, de experiencia en el sector  de hidrocarburos e, incluso, de experiencia profesional en la gestión de organizaciones complejas de quienes han sido designados en las posiciones directivas de YPF por la intervención es preguntarse qué entiende el gobierno por “dirección absolutamente profesionalizada”, y en qué sentido “se toma a Petrobras como modelo”. YPF es la empresa más grande de la Argentina por su cifra de ventas, y, como toda empresa petrolera, de una inmensa complejidad de gestión. Despreciar el conocimiento y la experiencia como factores fundamentales de éxito es también mostrar una profunda indiferencia respecto del cuidado y protección de activos  que, desde ahora, son públicos. El fracaso de ENARSA, conducido por algunos de quienes liderarán ahora el destino de YPF, no es un buen auspicio.

Ante este panorama, las anteriores políticas privatizadoras y las actuales decisiones de estatizar tienen diferencias pero también semejanzas sorprendentes. En ambos casos se observan resultados de concentración del poder y de prebendarismo en beneficio de particulares y a costa del conjunto social. Hoy, quienes ejercen el poder de un Estado degradado, cuya institucionalidad no es fortalecida ni jerarquizada, recurren a la ficción del viejo Estado potente: el de la administración confiable, los procedimientos, los controles y hasta las políticas de largo plazo. Muchos se dejan engañar por las palabras y creen que la estatización de YPF remite a aquel Estado ideal e inexistente, y no al actual Estado, puesto al servicio de intereses particulares.

Entre quienes parecen confundidos por las palabras se cuenta, sorprendentemente, una parte importante de la oposición. Al votar junto con el oficialismo, varios sectores opositores dejan a la intemperie a ese importante porcentaje de ciudadanos que no comparte la decisión del gobierno. El deseo de agradar a las mismas mayorías que fueron seducidas por la decisión del gobierno ha hecho a ciertos segmentos de la oposición perder de vista la idea de representación, no solo en el nivel parlamentario sino también en el más profundo e importante nivel ideológico y simbólico. La subordinación legislativa de estos sectores a iniciativas del gobierno que lesionan las instituciones es de una gravedad no menor que esas mismas iniciativas gubernamentales. Si por un lado se convalida una creciente y sistemática transferencia de poder del Estado al gobierno, por otro lado se deteriora el sistema republicano que exige la existencia de partidos de oposición fuertes. Entretanto, la adhesión de la oposición a la iniciativa, le brinda al oficialismo una excusa perfecta para presentar en los foros internacionales el arrebato de un  gobierno como la “causa” única de una Nación.

Temerosa de ser acusada de sostener posiciones reaccionarias, intimidada por el discurso oficial que reivindica para sí los valores de un “progresismo” que es desmentido por la realidad, pero deseosa de compartir el entusiasmo que ciertas decisiones del gobierno provocan en amplios sectores, cierta oposición termina subsumida en el discurso declamativo del gobierno. Un discurso que encubre sistemáticamente en la épica de su relato una vocación por la concentración absoluta del poder, y que hace de la tergiversación de lo enunciado una práctica sistemática, vaciando de contenido un lenguaje cuyos conceptos y categorías ya no tienen un sentido que nos es común.

Un liderazgo que busque construir una efectiva alternancia superadora de las políticas oficiales, debería comenzar por hacerse cargo de las demandas de una parte importante de la población, y de la relación crítica que esos ciudadanos mantienen con el gobierno nacional.

III) Conclusiones

Una estatización sin Estado, una oposición sin la capacidad de fijar posiciones ante las decisiones arbitrarias del gobierno y una gerencia sin experiencia no son el marco más adecuado para celebrar el retorno de YPF a la “argentinidad”. Una vez más, grandes temas que la Nación debe discutir y sobre los cuales deben tomarse decisiones con un horizonte de mediano a largo plazo –la política energética, la propiedad y explotación de los recursos naturales, la gestión de  activos estratégicos- quedan sumergidos en el magma de las urgencias cortoplacistas de un gobierno que no vacila en apropiarse de los valores simbólicos y materiales de la Nación para ponerlos al servicio del interés de quienes controlan circunstancialmente el Estado.

En este contexto, el enorme desafío que hoy afronta Argentina en materia energética es procurar la recuperación del autoabastecimiento. Para ello se requiere una estrategia basada en dos pilares. El primero debe ser un sostenido esfuerzo de exploración, en particular de combustibles no convencionales, teniendo en cuenta que nuestros recursos de este tipo de combustibles parecen estar sólo por debajo de los de China y los Estados Unidos. El segundo, la diversificación de nuestra matriz energética, aumentando la oferta hidroeléctrica, eólica, nuclear y de biocombustibles.

Para encarar con éxito ese desafío se necesitarán niveles de inversión anuales equivalentes a varios puntos del producto, al menos durante el próximo quinquenio.

¿Quién financiará esa inversión? No podrá hacerlo el Estado con sus cuentas públicas en rojo y sin disponer de las tecnologías adecuadas, así que inevitablemente deberá hacerlo el capital privado. Pero en un país donde acaba de concretarse una “expropiación” -si bien legítima innecesariamente hostil-, y en el que no existe la percepción de una mínima seguridad jurídica, la inversión enfrenta altísimos riesgos políticos, que deberán agregarse a los de naturaleza geológica, propios de una actividad caracterizada por una elevado margen de incertidumbre entre el esfuerzo inversor y sus resultados concretos. En ese contexto, las empresas dispuestas a arriesgarse, que dada la naturaleza del negocio petrolero a escala mundial no faltarán, demandarán condiciones contractuales y tasas de retorno acordes a esos riesgos.

Los vaivenes cíclicos entre nacionalización y privatización han sido un rasgo común en las economías de nuestra región en el pasado. Pero esta oscilación pendular –y la inestabilidad en las reglas del juego que la misma ha traído aparejada- ha sido escasamente beneficiosa para el desarrollo de la inversión en estos sectores. Por sí solo, el hecho de retomar el control estatal de YPF (una compañía emblemática, es cierto, pero apenas un jugador relevante entre muchos) está lejos de asegurar que en adelante el país dispondrá efectivamente  de una parte sustantiva de las rentas petroleras para destinarlas al desarrollo económico en beneficio del conjunto de la sociedad.

En consecuencia, los réditos políticos y los modestos beneficios económicos que el gobierno capitalizará en el corto plazo tendrán por contrapartida, desde el punto de vista de las perspectivas de desarrollo, elevados costos de largo plazo para el país en su conjunto, costos ciertamente muy superiores a los de una estrategia basada en la estabilidad de las reglas del juego.

Henoch Aguiar, Sabrina Ajmecht, Rogelio Alaniz, Susana Belmartino, Susana Biasi, Antonio Camou, Marcelo Cavarozzi, Ema Cibotti, Silvia Cornejo, Graciela Fernández Meijide, Ernesto Gore, Victoria Itzcovitz, Alejandro Katz,  Elsa Kraisman, Hernán Lacunza, Aleardo Laría, Héctor Leis, Alicia Lissidini, Mariana Llanos, Darío Macor, Roberto Martínez Nogueira, Daniel Muchnik, Eleodoro Paiva, Carlos Malamud, Ricardo Mazzorín, Vicente Palermo, Luis Rappoport, Carlos Reboratti, Luis Alberto Romero, Guillermo Rozenwurcel, Gabriel Salvia, Alvaro Sánchez, María Isabel Santa Cruz, Karl Segovia, Marcela Ternavasio, Carlos Zurita.  

2 de mayo de 2012